Rus Bürokrasisinde Taşra Teşkilatı Reformu: Kamu Meclisi Zemstvo

Rus Tarihinde Anayasalar ve Serfliğin İlgası

Rus toplum yapısında kemikleşmiş düzeyde “serf”lik sistemi görülmektedir. Dünyadaki muhtelif medeniyetlerde; Magna Cartha, Medine Sözleşmesi, Boy nizamı, Feodal otoriteler bulunurken Rusya, 19. yy’ın sonuna kadar serflik sistemini zedelemeyip aksine güçlendirerek sürdürmüştür. Rus tarihinin Bolşeviklere kadar olan sathında kapsamlı ve toplumsal yapıyı derinden etkileyen anayasalarına bakıldığında gözümüze en başta 3. İvan’ın 1497 Anayasası çıkmaktadır. Kanunname özel mülkiyeti savunsa da bu özel mülkiyet soyluların ve boyarların özel mülkiyetidir. Sıradan bir çiftçi bu özel mülkiyet kavramında can bulamamış ve yalnızca mülklerin çalışanı konumunda kalmıştır. Bu anayasa, Rus feodalizmini güçlendirip serfliği sıradan hale getirmiştir. Lakin Rus toplumunda serfliği perçinleyen asıl düzenleme, 1649’da Zemskiy Sobor meclisinin çalışmalarıyla yapılan kanunnamedir. Bu kanunname Romanov hanedanının ikinci Çar’ı olan Aleksey Romanov döneminde çıkmış ve meydana gelen halk isyanlarına (Tuz ve Bakır isyanları) tepki olarak düzenlenmiştir. Çiftlik sahiplerinin hakları artırılmış, köylüler ailesi ve varlıklarıyla soyluların mülkü sayılmıştır. Devlete karşı gelenlerin ve kilise aleyhinde bulunanların idama çarptırılması kati hal almıştır. Böylece devlet otoritesi Rus topraklarına yayılmış ve isyanlara karşı caydırıcı bir hukuki düzenleme vücuda getirilmiştir. 

15-16-17-18. yüzyıllardaki bu hukuki düzenlemeler tarihi bağlamda okunacak olursa sıra dışı değildir. Bu dönemde Osmanlı Devleti dışında bilinen dünyanın büyük çoğunluğunda serf yahut buna benzer uygulamalar görülmektedir. Lakin Fransız İhtilali’nin başlaması ve dünyayı kasıp kavurmasıyla imparatorlukların ve soyluların mülkleri, otoriteleri akamete uğramıştır. Bu dönemde imparatorlar, halka hak ve özgürlükler tanımak, soylular ise kapital sisteme eklenmek suretiyle şahsi çıkarlarının zarar görmesini engellemek istemiştir. Rusya da bu hususta hukuki düzenlemelere gitmek zorunda kalmıştır. Öyle ki gerek halk tabanında gerekse askerler arasında birtakım örgütlenmeler meydana geliyor ve yer yer isyanlar patlak veriyordu. Dekabristler Ayaklanması buna bir örnektir. Liberal görüşleri olduğu bilinen ve Fransız İhtilali’nin ortaya çıkardığı matbuata hâkim olan Çar 2. Aleksander, birçok hususta düzenlemelere gittiği gibi en önemli düzenlemesi de serflik sistemini ilga etmesidir (3 Mart 1861). Genç yaşlarında Avrupa’nın çeşitli ülkelerine seyahatler düzenlemiş ve siyasi yapılar, bürokrasi, toplum yapısı ile ilgili çeşitli tecrübeler edinen Çar, basın sansürünü kaldırmış, seyahat özgürlüğü tanımış, serfliği ise kademeli halde kaldırmıştır. Daha önceleri de yapılmaya çalışılan fakat soyluların itirazı üzerine iktisadi ve siyasi kaygılarla vazgeçilen serf reformu, özgür köylü kavramını ortaya çıkartmış ve 24 milyon köylü ile yeni bir sosyolojik yapının inşasına başlanılmıştır. Lakin köylüler özgürleşse de ellerinde toprakları olmadığı için eski efendilerinin topraklarını işlemeye devam etmiştir. Alexandre, bu hususta köylülerin çalışma koşullarına dair iyimser düzenlemeler de bulunmuş ve köylülerin toprak sahibi olabilmesi için teşvik vermiştir. Lakin bu teşvik, köylülerin 49 yıl çalışması karşılığında verilmişti. Esasen köylüler, soyluların değil devletin serfleri olmaya başlamıştı. Bunun neticesinde çıkan isyanlar sert bir şekilde bastırılmıştır.

Zemstvo Kanunu

Köylülerin yeni bir konjonktüre uyandığı bu süreçte ise yazının bizatihi konusu olan Zemstvolar, idari reformlar kapsamında hayata geçirilmiştir. Bu kurum şehir ve kazalarda faaliyet gösteren yeni bir taşra teşkilatıdır. Bu bölgesel yönetimler birer meclis mahiyeti taşımakla beraber günümüzdeki il belediye meclislerine benzetilebilir. Fakat dönemi düşünecek olursak niteliği kesinlikle daha kapsamlıdır. Sistemin hayata geçirilişinde dönemin Savaş Bakanı Milyutin ve edebiyatçı, bürokrat Valuev (Puşkin’in Yüzbaşının Kızı romanında Valuev’den etkilenilmiştir.) etkili olmuştur. İlk bakışta ülkedeki bölünmeleri artıracağı öngörülse de Fransız bürokrasisinden ilham alınarak yapılan bu düzenlemenin ana gayesi, merkeziyetçi yapıya taşrayı eklemlendirmek ve özgürleştirilen köylülerin devlet eliyle kurumsallaşarak marjinal örgütlenmelerin olmasını engellemekti. Aynı zamanda “sosyal devlet” kapsamında köylülerin refahına ilişkin adımlar atılarak devlete tabiiyetlerini artırmak hedeflenmiştir. Bunlar merkeze karşı şeffaf biçimde vergi çıkarmakla da mükellefti. Yüksek bir salahiyetle iş başı yapan zemstvoların eğitim, kültür, sağlık, toprak, sosyal yardım, belediye işleri gibi birçok sorumluluğu bulunmaktaydı. Denetimin artması ve köye giden hizmetlerle beraber vergilerin toplanması da kolaylaşmış ve gözle görülür biçimde bir artış yaşanmıştır. Bunun üzerine doğal olarak bu kurumlar yaygınlaştırılmıştır. Genel olarak yine soyluların ve “ağa”, “efendi” diye nitelenebilecek kimselerin nüfuzunda bir faaliyet süreci göze çarpmaktadır. Bu kimseler aralarından yetkili seçerek şehir meclisine de gönderebiliyorlardı. Böylece alttan başlayan bir öz-yönetim piramidi ortaya çıkmaktaydı.

Sorumlulukları ve yetkileri göz önüne alındığında Fransız İhtilali etkileri barındıran ve köylülerin refah/denetimi için girişilmiş bu reform hareketi ilerleyen süreçte Rus merkezinin başını çok ağrıtmıştır. Rusya’da demokrasi kültürünün olmamasının yansıra bir de yoğun bir köle kültürü vardı. Bu köle kültüründen bir anda ayrılıp demokratik haklara sahip bir toplumu inşa etmeye başlamak, pek tabii sosyal krizleri beraberinde getirmiş olmalıdır. Nitekim “kültür” kavramı üç/beş yılda değişebilen bir kavram değildir. Rus halkında ideolojiler ve kimlikler uçlarda yaşanmıştır. Genelleme yapılırsa; ülkenin şehirli ve zengin kesimi Çar’a hayran ve mutlak otoritenin takipçisi, taşralı ve okuma-yazma standartlarında eğitim görmüş kesimi siyasi hadiselerden uzak ve günlük cereyanlara kapılmakta, üniversiteli ve asker kesim ise Avrupa’da ortaya çıkan Marxist, Liberal, Milliyetçi görüşlere meyleden gençlerdi. Bu uçlarda yaşanan toplumsal anomali ortamında ise meclisler, kurulduğu her bölgede kendi iç dinamikleriyle değerlendirilebilir hale gelmişti. Rus nüfusun çoğunlukta olmadığı; Kafkasya, Türkistan, Polonya kesimlerinde bu meclisler kurulmamıştı. Kurulan yerlerde ise merkeze yakınlık, kışlaya yakınlık, üniversiteye yakınlık, matbuata yakınlık ve mezhep/etnik durum, gelir dağılımı gibi metrukler meclislerin mahiyetini değiştirmekteydi. Lakin üstte de ifade edildiği gibi genellikle çiftlik sahibi soyluların meclise hâkim olduğu ortadadır.

2. Alexander’in halefi olan 3. Alexander ise bu reformların bir faydası olmayıp devletin merkezi yapısına zarar verdiğini düşünmekteydi. Bu nedenle meclisin aleyhine işlere imza atarak birçok bölgede meclis faaliyetlerini durdurduğu göze çarpmaktadır. Durdurmadığı bölgelerde ise seçim usulünden atama usulüne geçmiştir. Yeniden otokratik sürecin işlediği Rusya’da bunun yegâne sebebi Liberal ve Komünist cereyanlardı. Buna karşım 3. Alexander ve 2. Nikola çeşitli otoriter düzenlemeler yapmıştır. Lakin 2. Nikola döneminde yapılan başarısız askeri harekatlar sebebiyle asker ve bürokrasi baskın gelmiş ve 1905 reformu hayata geçirilerek Duma meclisi ilan edilmiştir. Bu meclis Zemstvo’dan tamamen farklı ve kapsamlı bir yasama meclisidir. Zemstvo’nun yerel mahiyette olduğunu göz önüne alırsak halef-selef bağı kurmamız pek mümkün değildir. 1905 Duma’sının bağı 1. Petro’nun senatosunun da evvelindeki Boyar Duma’sına bağlanır. Çar 2. Nikola’nın indirilip Romanovların sonu geldiğinde ise kurulan geçici hükümet ve Bolşevikler yeniden Zemstvoları canlandırmaya çalışmıştır.

25 Mayıs 1917’de Eyalet Konseyi’nin aksine bir karar alınarak yeni bir düzenleme gerçekleştirilmiştir. Bu yasal düzenleme ile yerel yönetimlerin tüm yürütme memurları Zemstvolara bırakılmıştır. Bunlara evvelkinden daha çok bağımsızlık ve sorumluluk tanımlanmıştır. Tüzüğüne bakılacak olursa

-        20 Yaşını doldurmuş her Rus vatandaşı cinsiyet ayrımı yapmaksızın seçime katılabilir.

-        Orantılı temsil ilkesinden hareketle eşit oy gizli sayım esastır.

-        Meclis başkanları ve üyeleri merkezi hükümetten bağımsız seçilir ve mesai yapabilir.

-        Denetim yasadışı faaliyetler halinde yapılabilir.

Görüleceği üzere günümüzde dünyada pek rastlanılamayacak bir meclis tasarısı hayata geçirilmiştir. Bu pek tabii üniter devletlerin kabul edebileceği bir yönetim tarzı değildir. Lakin adım adım Bolşevik Rusya’ya hazırlanan Rus toplumunun o gün benimsediği konjonktür bu olmuştur.

          Merkezi hükümetin düşüp hükümete Bolşevikler hâkim olduğunda ise Zemstvoların akıbetini anlayabilmek için Bolşeviklerin devlet sistemi ve teşkilat yorumlarını göz önüne almamız gerekmektedir. Üstelik yeni hükümetin pek rövanşist bir yaklaşım gösterdiği de ortadadır. Bolşevikler idareyi ele aldığı gün Rusya’daki tüm kurumlara olumsuz bir gözle bakarak işbaşı yaptılar. Bu süreçte Zemstvolar da “Çarlık rejiminin kirli kalıntısı” olarak değerlendirildi. Lakin yasal olarak özgürlüğe ve kamuoyu takdirine nail olmuş bu kurumu oldu bitti ile kapatma yoluna gitmeyip farklı yöntemler izlemişlerdir, bu yöntemler; meclislere giren Bolşevikler meclislere hâkim olarak Bolşevik sistemini kurmuştur, köylerde görev yapan askerler ve siviller kendi meclislerini kurup bürokratik olarak ön plana çıkmış ve bu meclislerin işlerliği kalmadığından doğal ölüme sürüklenmesi beklenmiştir, güçsüz ve yaptırım gücü bulunmayan Zemstvolara direkt kayyum atanmıştır. Bolşevikler, sistematik bir bürokratik operasyon ile Çarlık kurumlarını ele geçirmiş ve niteliğini tamamen değiştirmiştir.

          Siyasi niteliğe sahip olmayıp daha çok bürokratik yürütme zeminine oturan Zemstvolar, Bolşeviklerin tüm kurumlara uyguladığı sosyalistleştirme faaliyetinden nasibini almış ve yerini Sovyetler ile Halk Komiserler Konseyi’ne bırakmıştır. 2022’de başlayan Rusya-Ukrayna Savaşına değin Ukrayna’nın bazı kırsallarında 1991 itibariyle Zemstvo temelinde birtakım meclisler kurulmuştur. Günümüzdeki faaliyetleri hakkında ise sağlıklı bir bilgi almak şu sıralar pek mümkün değildir.