CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNİN ABD BAŞKANLIK SİSTEMİ İLE KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ
Bu makale, 2017 anayasa değişikliğinin ardından yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni, kuvvetler ayrılığı ve denge-denetleme araçlarının işleyişi bakımından ABD başkanlık sistemiyle karşılaştırmalı bir perspektiften ele almaktadır. İncelemede önce hükümet sistemlerine ilişkin kavramsal çerçeve özetlenmiş, ardından seçim usulü, seçimlerin yenilenmesi, üst düzey atamalar, bütçe süreci, uluslararası sözleşmelerin onayı ve kararname yetkisinin hukuki niteliği üzerinden iki model karşılaştırılmıştır. Ulaşılan sonuç, Türkiye’deki modelin başkanlık sistemine yaklaşan kimi yapısal özellikler taşımakla birlikte, yasama-yürütme ilişkilerinin kuruluşu ve denge-denetleme araçlarının işleyişi bakımından ABD örneğinden belirgin biçimde ayrıldığı yönündedir.
Mehmet Uğuz 
CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNİN ABD BAŞKANLIK SİSTEMİ İLE KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ
Özet
Giriş
Çalışmanın çıkış noktası, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin ABD başkanlık sisteminin bir türevi olarak görülüp görülemeyeceği ve iki model arasındaki kurumsal ayrımların kuvvetler ayrılığı bakımından hangi sonuçları doğurduğu sorusudur.[K1][K3][K5][K6] Bu doğrultuda metin, önce hükümet sistemlerinin temel kavramsal ayrımlarını ortaya koymakta; ardından Türkiye’deki anayasal düzenlemeyi ABD başkanlık sisteminin kurucu unsurlarıyla karşılaştırmalı anayasa hukuku bakımından değerlendirmektedir.[K1][K3]
Türkiye’de hükümet sistemi tartışmaları, özellikle 2000’li yıllardan itibaren yürütmede istikrar, karar alma kapasitesi ve temsil sorunları ekseninde yoğunlaşmış; bu tartışmalar 2017 anayasa değişikliği ile kurumsal bir dönüşüme dönüşmüştür.[K5][K8] Söz konusu değişiklikle parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmiş ve yürütme yetkisi tek başlı bir yapıda yeniden düzenlenmiştir.[K5]
Bu nedenle çalışma, tarihsel tartışmaların ayrıntılı dökümünden ziyade, hükümet sistemlerinin kurumsal mantığına ve Türkiye’de benimsenen modelin bu çerçevede nasıl konumlandığına odaklanmaktadır.[K1][K5] İnceleme, özellikle yasama ve yürütme arasındaki ilişki biçimlerinin karşılaştırmalı anayasa hukuku bakımından ortaya çıkardığı sonuçları değerlendirmeyi amaçlamaktadır.[K1]
Erkler Ayrılığı
Erkler ayrılığı, kamusal yetkinin tek bir elde yoğunlaşmasını önlemek amacıyla yasama, yürütme ve yargı işlevlerinin farklı anayasal organlara dağıtılmasına dayanan bir kurumsal örgütlenme yaklaşımıdır.[K1][K2] Bu yaklaşımın amacı, kamu gücünün kullanımını karşılıklı sınırlama ve denetim mekanizmaları aracılığıyla dengede tutmaktır.[K1][K2] Öğretide söz konusu ilke çoğu zaman frenler ve dengeler düşüncesiyle birlikte ele alınmakta ve anayasal demokrasinin temel dayanaklarından biri olarak görülmektedir.[K1]
Hükümet sistemleri, öğretide genel olarak erkler ayrılığı ve erkler birliği esasına göre tasnif edilmekte; erkler ayrılığına dayanan sistemler ise yasama ile yürütme arasındaki ilişkinin yoğunluğuna göre farklı alt türlere ayrılmaktadır.[K1][K2] Bu çalışma, konu bakımından parlamenter sistem, başkanlık sistemi ve yarı başkanlık sistemi ile sınırlı tutulmuş; yargı organı ise incelemenin kapsamı dışında bırakılmıştır.
Parlamenter Sistem
Parlamenter sistemde hükümetin görevde kalması, parlamentoyla sürdürdüğü güven ilişkisine bağlıdır; bu nedenle yürütme, siyasal meşruiyetini doğrudan bu ilişkiden alır.[K2] Bu modelde yürütme, çoğu durumda siyasal bakımdan sorumsuz devlet başkanı ile parlamentoya karşı sorumlu başbakan ve bakanlardan oluşan iki kanatlı bir görünüm sergiler.[K2] Yasama ile yürütme arasındaki ilişki, ayrılıktan çok karşılıklı etkileşim ve iş birliği ekseninde şekillenir.[K2]
Parlamenter sistemin önemli özelliklerinden biri, frenleme ve dengeleme mekanizmalarının yürütmenin oluşumu ve devamı üzerinde doğrudan etkili olmasıdır.[K2] Bu durum, karar alma süreçlerinde daha yüksek düzeyde müzakere ve uzlaşma üretebilmekle birlikte, özellikle parçalı parlamentolarda hükümet kurma güçlüğü ve siyasal istikrarsızlık riskini de beraberinde getirebilmektedir.[K2]
Parlamenter sistemin istikrar sorunlarını azaltmak amacıyla bazı anayasal düzenler, hükümetin kuruluş ve devamını kolaylaştıran özel araçlar geliştirmiş; bu yaklaşım öğretide rasyonelleştirilmiş parlamenterizm başlığı altında incelenmiştir.[K2] Bu araçlar, parlamenter sistemin iş birliğine dayalı niteliğini korurken yürütmenin istikrarını artırmayı hedeflemektedir.[K2]
Başkanlık Sistemi
Başkanlık sisteminde yürütme tek kişide toplanırken, yasama ile yürütme arasındaki ilişki parlamenter modellere kıyasla daha sınırlı bir karşılıklı bağımlılık içinde kurulmaktadır.[K1][K3] Bu yapıda devlet başkanlığı ile yürütmenin başı aynı makamda birleşir; yürütme organı yasama içinden çıkmaz ve görevde kalabilmek için parlamentonun güvenine ihtiyaç duymaz.[K1][K3] Böylece sistem, sabit görev süreleri ve organlar arası kurumsal ayrılık üzerine kurulur.[K3]
Başkanlık modelinde yürütmenin göreve başlaması için yasama organının güvenine ihtiyaç bulunmaz; buna karşılık yürütme, anayasanın öngördüğü denetim usulleri çerçevesinde sorumluluğa tabi tutulabilir.[K1][K3] Bununla birlikte bu denetim biçimi, parlamenter sistemlerde görülen siyasal sorumluluk mekanizmalarına göre daha sınırlı ve usul bakımından daha ağır koşullara bağlıdır.[K3]
Benzer biçimde, başkan da yasama organının görev süresini tek taraflı olarak sona erdiremez; bu nedenle iki organ arasındaki ilişki karşılıklı siyasal bağımlılıktan çok kurumsal ayrılık ilkesi çerçevesinde şekillenir.[K3]
Başkanlık sisteminde kabine üyeleri doğrudan yasama organı tarafından belirlenmez; buna karşılık birçok örnekte, özellikle ABD’de, bazı üst düzey atamalar yasama organının onay süzgecinden geçmektedir.[K3][K6] Bu düzenleme, yürütmenin kadro oluşturma sürecinde sınırlı da olsa kurumsal bir denetim işlevi görmektedir.[K6]
Başkanlık sisteminin ayırt edici yönlerinden biri de bütçe sürecindeki kurumsal ilişkilerde görülmektedir.[K3][K6] Yasama ile yürütme arasında bütçe konusunda uzlaşma sağlanamadığında, özellikle ABD örneğinde, kamu yönetiminin belirli alanlarında işleyiş aksaklıkları ortaya çıkabilmektedir.[K6] Bu görünüm, kuvvetler ayrılığının mali karar alma süreçlerine de doğrudan yansıdığını göstermektedir.[K3][K6]
Başkanlık sistemine atfedilen başlıca avantajlar arasında yürütmede istikrar, görev süresinin önceden belirli olması ve karar alma süreçlerinde görece hız yer almaktadır.[K1][K3] Buna karşılık öğretide, yürütmenin kişiselleşmesi ihtimali, siyasal kutuplaşma koşullarında uzlaşma üretme kapasitesinin zayıflaması ve sabit görev süresinin esnekliği azaltması gibi eleştiriler de öne çıkmaktadır.[K1][K3][K2]
Bu nedenle başkanlık sistemi literatürde, bir yandan yürütme istikrarı sağlayan, diğer yandan yeterli denge-denetleme araçları bulunmadığında yetki yoğunlaşması riski doğurabilen bir model olarak değerlendirilmektedir.[K1][K3] Sistemin fiilî etkileri ise anayasal tasarım kadar siyasal kültür, parti yapısı ve yerleşik kurumsal teamüller tarafından da belirlenmektedir.[K2]
Yarı Başkanlık Sistemi
Yarı başkanlık sistemi, parlamenter sorumluluk mekanizmasını korurken halk tarafından seçilen güçlü bir devlet başkanını da bünyesinde barındıran melez bir hükümet sistemi olarak değerlendirilebilir.[K3][K4] Bu modelde yürütme yetkileri, halk tarafından seçilen devlet başkanı ile parlamentoya karşı sorumlu başbakan arasında paylaşılmaktadır.[K4]
Bu modelde devlet başkanı, anayasal tasarıma göre geniş siyasal yetkilerle donatılabilmekte; buna karşılık yürütmenin gündelik işleyişi çoğu zaman başbakan ve hükümet eliyle yürütülmektedir.[K4] Bu nedenle yarı başkanlık sistemi, yetki paylaşımının kapsamına bağlı olarak farklı uygulama biçimleri üretebilmektedir.[K4]
Yarı başkanlık sisteminin olumlu görülen yönleri arasında yürütme içinde iş bölümü sağlaması, devlet başkanlığı makamı aracılığıyla siyasal süreklilik üretmesi ve parlamenter sorumluluk mekanizmasını bütünüyle terk etmemesi sayılmaktadır.[K4] Bu bakımdan sistem, temsil ile istikrar ihtiyaçlarını aynı yapıda buluşturmaya çalışan ara bir model olarak değerlendirilmektedir.[K4]
Bununla birlikte, yürütmenin iki kanatlı yapısı yetki çatışması, karar süreçlerinde yavaşlama ve siyasal sorumluluğun dağılması gibi sorunları da beraberinde getirebilmektedir.[K4] Özellikle birlikte yaşama dönemlerinde bu sorunların daha görünür hale geldiği kabul edilmektedir.[K4]
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ve ABD Başkanlık Sistemi Karşılaştırılması
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, yürütmenin tek merkezde örgütlenmesi, devlet başkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi ve yürütmenin yasama ile ilişkilerinde daha güçlü bir kurumsal konuma sahip olması bakımından başkanlık sistemine yaklaşmaktadır; ancak asıl mesele, bu benzerliklerin denge-denetleme düzeneklerinde aynı sonuçları üretip üretmediğidir.[K3][K5][K6]
İzleyen karşılaştırma altı başlık etrafında kurulmuştur: seçim usulü, seçimlerin yenilenmesi yetkisi, atama usulü, bütçe süreci, uluslararası sözleşmelerin onayı ve kararname yetkisinin normlar hiyerarşisindeki konumu.[K5][K6][K7] Her başlık altında temel soru, ilgili anayasal düzenlemenin yasama ile yürütme arasındaki dengeyi nasıl etkilediğidir.[K1]
Bu noktada iki model arasında belirli yapısal benzerlikler bulunduğu söylenebilirse de, farkların toplam etkisi Türkiye’deki yapının klasik ABD tipi başkanlık düzenine kıyasla yürütme lehine daha belirgin bir kurumsal ağırlık ürettiği izlenimini vermektedir.[K5][K6][K2]
Aşağıdaki değerlendirme, iki sistem arasındaki ortak noktaları ve ayrımları karşılaştırmalı anayasa hukukunda önem taşıyan kurumsal unsurlar üzerinden incelemektedir.[K1][K3]
1. Seçim Usulü ve Başkan Yardımcılığı Makamının Oluşumu
İlk karşılaştırma başlığı seçim usulüdür. ABD’de başkanlık seçimi dolaylı bir mekanizma içinde ve yasama seçimlerinden kurumsal olarak ayrı bir zeminde gerçekleşirken, Türkiye’de Cumhurbaşkanı yardımcılarının halkoyuyla değil Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesi yürütme çevresindeki meşruiyet yapısını ABD başkan yardımcılığı modelinden ayırmaktadır.[K5][K6] Bu fark, karar alma süreçlerinin daha merkezî bir düzende toplanabilmesine imkân veren bir kurumsal çerçeve oluşturmaktadır.[K5][K8][K2]
2. Seçimlerin Yenilenmesi Yetkisi ve Yasamanın Görev Süresi Üzerindeki Etkisi
İkinci karşılaştırma başlığı, yasamanın görev süresi üzerinde etkide bulunma imkânıdır. ABD başkanlık sisteminde başkanın Kongre’yi feshetmesi ya da seçimleri yenilemesi söz konusu değilken, Türkiye’de Cumhurbaşkanına, Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimleri ile Cumhurbaşkanlığı seçimini birlikte yenileme kararı verebilme yetkisi tanınmıştır.[K5][K6] Bu yapı, klasik fesih yetkisinden farklı olsa da, siyasal takvim üzerinde yürütmeye ek bir kurumsal hareket alanı sağlamaktadır.[K5][K3]
3. Üst Düzey Kamu Görevlilerinin Atanması Usulü
Üçüncü karşılaştırma başlığı, üst düzey atamalarda yasama organının rolüdür. ABD Anayasası çerçevesinde bakanlar, büyükelçiler, Yüksek Mahkeme yargıçları ve diğer asli federal görevliler başkan tarafından aday gösterilmekte ve Senato onayına sunulmaktadır; Türkiye’de ise bakanlar, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve çok sayıda üst düzey görevli doğrudan yürütme tarafından belirlenmektedir.[K5][K6] Bu fark, yürütmenin kadro oluşturma sürecinin yasama filtresinden daha sınırlı geçmesi sonucunu doğurmaktadır.[K5][K6][K2]
4. Bütçe Süreci ve Mali Denetim
Dördüncü karşılaştırma başlığı bütçe rejimidir. ABD’de bütçe uyuşmazlıkları federal idarenin bazı alanlarında işleyiş sorunları doğurabilen bir baskı mekanizması yaratırken, Türkiye’de bütçe kanununun zamanında yürürlüğe konulamaması durumunda önce geçici bütçe kanunu çıkarılması, bunun mümkün olmaması halinde ise bir önceki yıl bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanması öngörülmüştür.[K5][K6] Bu çerçevenin, yasamanın bütçe yoluyla yürütme üzerinde baskı kurma kapasitesini görece daralttığı ileri sürülebilir.[K5][K2]
5. Uluslararası Sözleşmelerin Onaylanması
Beşinci karşılaştırma başlığı, uluslararası sözleşmelerin iç hukukta onaylanma usulüdür. ABD’de antlaşmaların yürürlüğe girebilmesi, Senato’da hazır bulunan üyelerin üçte iki çoğunluğunun uygun bulmasına bağlıdır; Türkiye’de ise onay süreci bu ölçüde ağırlaştırılmış bir yasama eşiğine bağlı değildir.[K5][K6] Bu durum, dış politika alanında yürütmenin hareket sahasının Türkiye bakımından daha geniş değerlendirilebilmesine zemin hazırlamaktadır.[K5][K6]
6. Kararname Yetkisinin Hukuki Niteliği
Altıncı karşılaştırma başlığı, kararname yetkisinin normlar hiyerarşisindeki konumudur. ABD’de başkanlık kararnameleri anayasa ve kanunlara tabi ikincil işlemler olarak görülürken, Türkiye’de olağan dönem Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de kanuna aykırı olamaz; olağanüstü hâl dönemindeki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ise konu alanı ve denetim rejimi bakımından olağan dönemden ayrılan istisnai bir anayasal çerçevede ele alınmaktadır.[K5][K6][K7] Bu fark, kararname yetkisinin sınırları etrafındaki tartışmayı denge-denetleme meselesinin başlıca odaklarından biri haline getirmektedir.[K7][K2]
Sonuç
Genel değerlendirme itibarıyla Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, bazı kurumsal özellikleri bakımından başkanlık sistemine yaklaşmakla birlikte, denge-denetleme mekanizmalarının yoğunluğu, yasama organının yürütme üzerindeki etkisi ve kurumsal karşı-ağırlıkların tasarımı açısından ABD başkanlık modelinden ayrılan bir görünüm sergilemektedir.[K5][K6][K2] Özellikle üst düzey atamalar, bütçe süreci, seçimlerin yenilenmesi yetkisi ve kararname alanı birlikte değerlendirildiğinde, Türk modelinin kendine özgü anayasal özellikler taşıdığı anlaşılmaktadır.[K5][K6][K7]
Bu çerçevede söz konusu modelin değerlendirilmesi, yalnızca yürütmenin etkinliği üzerinden değil, yasama denetiminin gücü, hukuki öngörülebilirlik düzeyi ve anayasal denge mekanizmalarının fiilî işleyişi üzerinden de yapılmalıdır.[K1][K5] Bu nedenle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin karşılaştırmalı anayasa hukuku içindeki yeri, başkanlık sistemine benzer yönlerinden ziyade, bu benzerliklerin hangi kurumsal sonuçlara yol açtığı dikkate alınarak değerlendirilmelidir.[K2]
Kaynakça
[K1] Gözler, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Yayınevi, Bursa, 2024.
[K2] Teziç, Erdoğan, Anayasa Hukuku, Beta Basım Yayın, İstanbul, 2024.
[K3] Gözler, Kemal, Devlet Başkanları: Bir Karşılaştırmalı Anayasa Hukuku İncelemesi, Ekin, Bursa, 2016.
[K4] Şencan, Hüdai / Candan, Kadir / Erdem, Kasım, Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Yarı Başkanlık Sistemi (Fransa, Polonya ve Rusya Örnekleri), TBMM Araştırma Merkezi Yayınları, Ankara, 2014.
[K5] Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, m. 8, 104, 106, 116, 161.
[K6] The Constitution of the United States, art. I, sec. 7; art. II, sec. 2.
[K7] Görücü, Veysel, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Normlar Hiyerarşisindeki Statüsü Üzerine”, ASBÜ Hukuk Fakültesi Dergisi, 2024.
[K8] Fanid, Nematollah A. / Akman, Ferdanur, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin İdari Teşkilatlanma Üzerine Etkisi”, Medeniyet Araştırmaları Dergisi, 2021.
